Un pezzo del Modello Genova per gestire il Recovery Fund

di Francesco Oddone e Francesco Saraceno | 14 ottobre 2020


IlSole24Ore


Il Recovery Fund, è stato ripetuto fino allo sfinimento, è un'opportunità e un rischio per il rilancio della crescita in Europa. Un'opportunità perché molti Paesi sono al tappeto dopo due crisi devastanti nello spazio di dieci anni. Un rischio perché l'integrazione europea sarebbe definitivamente affossata se un uso sconsiderato delle risorse desse ragione a chi si oppone a questo progetto (sia pur temporaneo e limitato) di mutualizzazione delle politiche economiche. Al di là delle interpretazioni da azzeccagarbugli che si possono dare delle linee guida pubblicate dalla Commissione europea, utilizzare il Fondo per sussidi a pioggia e tagli delle tasse avrebbe quindi costi economici e politici enormi.

Il Recovery Fund è stato legato ai grandi assi del programma di lavoro della Commissione von Der Leyen, con particolare enfasi sulla transizione ecologica e digitale. Sono campi di intervento per cui la nozione di investimento è da intendersi non contabilmente ma in senso funzionale, come qualunque spesa materiale e immateriale che consenta di aumentare il capitale umano insieme a quello fisico.

La selezione dei progetti a nostro avviso deve seguire tre criteri: in primo luogo l'efficacia, la capacità di avviare la “rivoluzione verde” e sostenere la crescita di lungo periodo, aumentando strutturalmente efficienza, competitività e affidabilità del sistema-Paese; poi, la rapidità di esecuzione, per evitare, come troppo spesso in passato con i fondi strutturali, di non riuscire a spendere le somme allocate nei tempi previsti; infine, ma non da ultimo, la coerenza d'insieme dei progetti, al servizio dei campi d'intervento del Recovery Fund.

Di fronte ai fallimenti dei progetti faraonici del passato è forte la tentazione di concentrarsi su micro-interventi, volti a migliorare il tessuto infrastrutturale diffuso oggi deteriorato (scuole, impianti sportivi, trasporto locale). È quanto recentemente sostenuto da Tito Boeri e Roberto Perotti sulle pagine di Repubblica. Si tratta di una strategia, largamente condivisibile in linea di principio, sulla quale si dovrebbe certamente concentrare l'azione ordinaria dello Stato. Essa ci sembra tuttavia inadatta per un piano straordinario di dimensioni epocali. Puntando su di una miriade di microprogetti sarebbe difficile garantire sia la rapidità d'esecuzione che la coerenza d'insieme. Ci sembra quindi che per il Recovery Fundci si debba concentrare su pochi grandi assi di intervento, cercando di imparare dal passato recente e meno recente.

Qualche settimana fa è stato inaugurato il nuovo ponte di Genova, costruito a tempo di record sotto la supervisione di un commissario straordinario. È replicabile questo modello? Se sì, con quali aggiustamenti? Se è vero che la ricostruzione di un ponte è opera relativamente semplice in termini realizzativi, è innegabile che quanto accaduto in circa un anno dall'avvio dei lavori rappresenta una rottura con le tempistiche cui siamo stati abituati in passato. Il “Modello Genova” sembrerebbe quindi ben adattarsi alle esigenze delineate in precedenza, in particolare il rispetto delle stringenti tempistiche imposte dall'UE.


Il Modello Genova consentirebbe di evitare molte delle complessità burocratiche che caratterizzano la legislazione sugli appalti pubblici, procedendo per assegnazioni dirette e non più bandi aperti con soglie relativamente basse, agendo in deroga alla normativa vigente. Inoltre, la centralizzazione in capo a un commissario ad hoc con poteri speciali accorcerebbe la “catena di comando” garantendo efficacia e rapidità d'esecuzione.

Ovviamente le esigenze di monitoraggio e rendicontazione richiedono forte rigore operativo, competenza delle persone prescelte per ruoli così delicati e una chiara definizione delle responsabilità. Non dimentichiamo che le complessità del codice degli appalti sono in gran parte giustificate dalla necessità di trasparenza su procedure, costi e soggetti coinvolti.

Va tuttavia considerata una pesante criticità rispetto a quanto osservato a Genova, il nodo delle risorse “finite”: per la fortissima compressione dei tempi e per il rispetto delle peculiari specificità progettuali – in particolare per quanto riguarda la scelta dei materiali usati – sarebbero state presentate riserve – extra-costi rispetto alle cifre inizialmente concordate, non ancora riconosciuti – dell'ordine tra i 50 ed i 100 milioni di euro. Anche astraendo dal fatto che i fondi saranno precisamente definiti e delimitati, questa modalità operativa è incompatibile con le vigenti procedure europee. Ciò aggiunge obiettive difficoltà all'opera dei commissari, che non potranno assolutamente godere di alcuna libertà di spesa “extra” per raggiungere gli obiettivi specificati, contrariamente a quanto verificatosi per il ponte.

Osserviamo inoltre un'indubbia tensione tra la necessità di trasformare in profondità il tessuto economico del Paese e la rapidità realizzativa sulla base di una preesistente capacità progettuale: semplificando, una cosa è ricostruire un ponte con tecnologie standard, ben altra è realizzare una vasta rete elettrica intelligente, o lanciare un progetto di cablatura capillare del Molise. Molto dipenderà ovviamente dalle precise modalità operative del Fondo in termini di impegni, realizzazioni ed esborsi effettivi: dalle informazioni attualmente disponibili si avrebbero 3 anni per impegnare compiutamente i fondi a partire dal momento dell'approvazione, e altri 3 per il completamento dei progetti: ciò significa, ipotizzando metà 2021 per il via libera da Bruxelles, il 2027 come data finale di realizzazione. Tutto quanto andrà oltre questo orizzonte temporale, in un'ottica ‘evolutiva' degli assi progettuali, andrà finanziato con risorse di diversa provenienza rispetto al Fondo per la Ripresa.

Tenuto conto di queste avvertenze non riteniamo assolutamente praticabile una riproposizione fotocopia del “Modello Genova” per un'operazione infinitamente più complessa e articolata come sarà Next Generation Eu; crediamo tuttavia che per garantire il rispetto delle scadenze previste sia ineludibile la creazione di una struttura commissariale straordinaria per filoni progettuali in capo a Palazzo Chigi. La radicale semplificazione di procedure e responsabilità dovrebbe avvenire limitando al massimo le deroghe alla legislazione vigente.

Sarà poi necessaria, nel medio periodo, una seria riflessione sul miglior assetto normativo e procedurale da dare all'investimento pubblico italiano, per allinearsi alle migliori prassi ordinarie osservate altrove e innalzare strutturalmente l'efficacia anche temporale delle nostre politiche d'investimento.

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